PRESIDEN SYAFRUDDIN PRAWIRANEGARA
Oleh: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH.
Ketua PDRI Syafruddin Prawiranegara
Syafruddin Prawiranegara tercatat menjadi Ketua PDRI (Pemerintahan Darurat Republik Indonesia) dalam waktu yang tidak lama, tetapi dapat dikatakan sangat menentukan dalam perjalanan sejarah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang merdeka, bersatu, dan berdaulat berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Negara Indonesia merdeka dan berdaulat diproklamasikan pada tanggal 17 Agustus 1945. Pada tanggal 18 Agustus 1945, Soekarno dan Mohammad Hatta dipilih dan ditetapkan menjadi Presiden dan Wakil Presiden Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rapat Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Untuk melengkapi diri dengan pemerintahan yang diharapkan dapat bekerja efektif, Presiden menetapkan mengangkat Syahrir menjadi Perdana Menteri atau Menteri Utama untuk pertama kali pada tanggal 14 November 1945. Perdana Menteri atau Menteri Utama yang dimaksud disini mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugasnya kepada Presiden.
Namun, oleh karena Kerajaan Belanda ingin terus menancapkan pengaruhnya di Indonesia yang mereka anggap masih merupakan daerah jajahan mereka, pemerintahan Republik Indonesia belum dapat bekerja dengan tenang dan stabil. Kerajaan Belanda sendiri baru bersedia mengakui kemerdekaan Indonesia sesudah perjanjian Roem Royen yang menghasilkan kesepakatan mengenai pembentukan pemerintahan federal, Republik Indonesia Serikat (RIS) pada tahun 1949. Oleh karena itu, sebelum pengakuan kedaulatan secara resmi diberikan oleh Kerajaan Belanda pada tanggal 27 Desember 1949, Soekarno buru-buru dilantik menjadi Presiden Republik Indonesia Serikat (RIS) di Keraton Yogyakarta pada tanggal 17 Desember 1949. Selama periode 17 Agustus 1945 sampai dengan 17 Desember 1949, terjadi banyak pergolakan yang tiada henti-hentinya dalam hubungan antara pemerintahan Republik Indonesia dengan penjajah Belanda. Agresi demi agresi datang secara bergantian dan pada puncaknya ialah tertangkapnya Soekarno dan Mohammad Hatta pada tanggal 19 Desember 1948, di pusat pemerintahan Republik Indonesia yang ketika itu berkedudukan di Yogyakarta.
Menjelang penangkapan, memang keadaan negara sudah sama-sama disadari oleh semua pemimpin pemerintahan karena berada dalam keadaan yang sangat tegang dan genting karena kuatnya tekanan militer dari pihak penjajah. Karena itu, pada tanggal 19 Desember 1948 diadakan rapat yang dipimpin Presiden yang menentukan bahwa jika pemerintahan tidak dapat berfungsi, pemerintahan dikuasakan kepada Syafruddin Prawiranegara yang ada di Sumatera. Jika pemerintahan di Sumatera tidak dapat berfungsi, maka pemerintahan dikuasakan kepada Duta Besar RI A.A. Maramis di New Delhi. Tentu saja perlu dicatat bahwa rapat ini memang menghasilkan dokumen resmi mengenai adanya mandat dari Presiden Soekarno kepada Mr. Syafruddin Prawiranegara untuk membentuk Pemerintahan Darurat Republik Indonesia di Sumatera. Tetapi, dapat dipersoalkan apakah informasi mengenai adanya mandat yang dituliskan dalam surat dari Presiden Soekarno sebelum ditangkap diterima atau tidak, atau setidaknya diketahui atau tidak oleh Syafruddin Prawitanegara di Sumatera Barat. Hal ini biasa dijadikan pertimbangan untuk menentukan keabsahan tidaknya peralihan kekuasaan dari Soekarno ke Syafruddin Prawiranegara berdasarkan hasil rapat tersebut. Di kemudian hari, memang diketahui bahwa surat
mandat tersebut ternyata tidak langsung diterima di Sumatera Barat karena jauhnya jarak transportasi Yogyakarta-Sumatera Barat, tempat Syafruddin Prawiranegara bersembunyi dari tentara Belanda.
Namun memperhatikan bahwa pada tanggal yang sama, yaitu 19 Desember 1948 terjadi rapat penting di Yogyakarta dan di Sumatera Barat untuk membahas akibat penangkapan terhadap Bung Karno dan Bung Hatta terhadap status Republik Indonesia, tentu tidak masuk akal untuk menyimpulkan bahwa Syafruddin Prawiranegara sama sekali tidak mengetahui kejadian di Yogyakarta itu. Adanya peristiwa penangkapan oleh tentara Belanda itu tentu diketahui oleh semua orang melalui radio yang disiarkan ke seluruh Indonesia. Adanya kesepakatan mengenai skenario pemberian mandat untuk membentuk pemerintahan darurat itupun pasti sudah diketahui sejak sebelumnya, sehingga Menteri Syafruddin Prawiranegara yang sedang mengadakan kunjungan kerja ke Sumatera Barat langsung mengambil inisiatif untuk mengadakan rapat dan membentuk pemerintahan darurat RI di Sumatera.
Pengumuman secara terbuka mengenai terbentuknya Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI) memang agak terlambat dilakukan, tidak bersamaan dengan tanggal pemeberian mandat, yaitu 19 Desember 1948. Berhubungan fasilitas radio baru dapat diperoleh dan dikuasai oleh PDRI baru pada tanggal 22 Desember, 1948, maka pengumuman yang gencar dan terbuka yang dipancarkan ke seluruh Indonesia baru dimulai pada tanggal 22 Desember tersebut. Stasiun radio yang dibawa bergerilya oleh Syafruddin Prawiranegara dan kawan-kawan untuk pertama kali baru pada tanggal 22 Desember itulah dapat berhubungan dengan Stasiun Radio AURI yang lain, baik yang berada di Jawa maupun di Sumatera (Ranau, Jambi, Siborong-Borong dan Kotaraja). Syafruddin Prawiranegara merasa gembira menerima laporan mengenai hasil tes kemampuan Stasiun Radio PDRI, dan langsung mengumumkan berdirinya PDRI pada hari itu juga.
Sesudah terbentuk, terbukti dalam banyak kesempatan bahwa pemerintahan darurat PDRI itu cukup menjalankan fungsinya dengan efektif, baik dalam hubungan di dalam negeri maupun dalam hubungan internasional. Misalnya, sehari sebelum Konferensi Internasional PBB tentang Indonesia di New Delhi, tanggal 22 Januari 1949, Ketua PDRI selaku kepala negara Republik Indonesia merdeka dan berdaulat berhasil membangun kontak dan berkomunikasi dengan Pemerintah India yang mengambil prakarsa menyelenggarakan Konferensi Internasional tentang Indonesia. Ketua PDRI menyampaikan ucapan selamat kepada Presiden Jawaharlal Nehru dan para peserta Konperensi yang dihadiri oleh 19 delegasi negara Asia, termasuk delegasi peninjau. Konperensi New Delhi ini berhasil mengeluarkan resolusi yang berisi protest terhadap agresi militer Belanda dan menuntut pengembalian tawan politik dan semua pemimpin Republik Indonesia ke Yogyakarta. Resolusi New Delhi ini cukup bergaung di dunia internasional, sehingga pada tanggal 28 Januari 1949, Dewan Keamanan PBB mengeluarkan resolusinya yang menguntungkan bagi Indonesia.
Setelah pengumuman radio pada tanggal 22 Desember 1948, kampanye radio terus menerus dipancarluaskan ke seluruh Indonesia. Koordinasi dan konsolidasi dengan sesama pejuang di Sumatera dan di Jawa berlangsung baik, dan PDRI diperlakukan sebagai pemerintahan resmi oleh sesama para pejuang. Misalnya, komunikasi dan koordinasi PDRI dengan para pemimpin di Jawa mulai dibuka pada tanggal 29 Januari 1949 melalui telegram Kolonel Simatupang yang ketika itu menjabat sebagai wakil kepala staf APRI (Angkatan Perang Republik Indonesia) yang melaporkan perkembangan di Jawa kepada
Ketua PDRI di Sumatera. Nantinya, laporan ini disusul pula dengan laporan selengkapnya dari Kolonel A.H. Nasution kepada Ketua PDRI Syafruddin Prawiranegara pada tanggal 12 Februari 1949. Demikian pula pada tanggal 7 Februari 1949, atas nama KPPD, Menteri Kasimo juga melaporkan perkembangan terakhir di Jawa sebagai tanggapan atas telegram dari Ketua PDRI pada tanggal 15 Januari, 1949. Pendek kata, dalam praktik sehari-hari, Ketua PDRI bertindak dan diperlakukan tidak ubahnya sebagai Presiden Republik Indonesia dalam keadaan darurat.
Penangkapan atas Soekarno dan Mohammad Hatta di Yogyakarta terjadi pada tanggal 19 Desember 1948 dan kemudian keduanya dibawa dan ditahan di pulau Bangka. Penangkapan tersebut menyebabkan lumpuhnya pemerintahan Presiden Soekarno dan Wakil Presiden Mohammad Hatta sehingga pemerintah Belanda dengan mudah memaksakan kehendaknya melalui perundingan yang kemudian dikenal dengan sebutan Roem-Royen. Perundingan dimulai tanggal 14 April 1949 dan persetujuan ditandatangani pada tanggal 7 Mei 1949 di Hotel Des Indes, Jakarta. Berdasarkan hal ini, disepakati pembentukan Republik Indonesia Serikat (RIS) dimana Republik Indonesia yang berkedudukan di Yokyakarta kemudian menjadi salah satu negara bagian dalam negara Republik Indonesia Serikat. Dari persetujuan itu disepakati bahwa Soekarno kembali menduduki jabatan Presiden tetapi dalam bentuk negara yang baru, yaitu RIS. Sementara itu, Republik Indonesia yang berpusat di Yogyakarta sebagai negara bagian tetap eksis, dan jabatan Presidennya dipercayakan kepada Mr. Asaat. Sedangkan dalam perundingan itu, Syafruddin Prawiranegara yang ketika itu berkedudukan sebagai Ketua PDRI sama sekali tidak diperhitungkan statusnya, sehingga menimbulkan persoalan tersendiri di kemudian hari.
Apakah dengan begitu kedudukan Ketua PDRI sebagai kepala pemerintahan darurat yang bersifat sementara secara hukum menjadi tidak ada? Ternyata, terlepas dari persoalan perasaan pribadi antara tokoh karena diabaikannya eksistensi PDRI itu, yang jelas peralihan kembali mandat pemerintahan dari Syafruddin Prawiranegara kepada Presiden Soekarno memerlukan rapat khusus yang dipimpin Soekarno yang di dalamnya secara resmi diadakan upacara resmi penyerahan kembali kekuasaan pemerintahan dari Syafruddin Prawiranegara kepada Soekarno. Itu menunjukkan bahwa ketika itu ada pengakuan juridis bahwa sebelum tanggal 14 Juli 1949, yaitu mulai tanggal 19 Desember 1948 sampai dengan 13 Juli 1949, pemerintahan Republik Indonesia berada di tangan Ketua PDRI Syafruddin Prawiranegara. Apakah status Mohammad Roem sebagai Menteri Luar Negeri yang mewakili Presiden Soekarno yang berada dalam sedang berada dalam tahanan itu dapat dianggap sah secara hukum untuk juga mewakili Republik Indonesia yang pemerintahannya secara darurat dipimpin oleh Syafruddin Prawiranegara? Bukankah dengan demikian berarti terdapat dualisme antara pemerintahan Soekarno dan pemerintahan Syafruddin Prawiranegara? Siapa kah kepala pemerintahan Republik Indonesia yang secara sah secara hukum ketika perundingan Roem-Royen berlangsung?
Mohammad Roem ketika itu adalah Menteri Luar Negeri RI. Ketika tokoh penjabat kedudukan Presiden dan Wakil Presiden berada dalam tahanan Belanda, maka secara hukum tidak dapat bertindak dalam lalu lintas hukum dalam kapasitas sebagai Presiden kepala negara, sehingga kedudukannya harus dipandang telah digantikan oleh Syafruddin Prawiranegara sebagai Ketua PDRI yang resmi dan sah secara konstitusional. Apakah Mohammad Roem sebagai Menteri Luar Negeri dapat dianggap mewakili pemerintahan Soekarno atau dapat juga mewakili pemerintahan Syafruddin? Pertanyaan-pertanyaan di
atas tentu dalam dibahas tersendiri secara mendalam, tetapi secara ringkas dapat dikatakan bahwa status hukum Republik Indonesia sebagai negara yang merdeka dan berdaulat sejak 17 Agustus 1945 tidak mengalami perubahan sampai dengan tanggal 17 Desember 1949, ketika Soekarno dilantik menjadi Presiden Republik Indonesia Serikat. Pribadi Bung Karno dan Bung Hatta boleh saja berubah menjadi ‘incapacitated’ atau tidak lagi cakap untuk bertindak dalam lalu lintas hukum karena berada dalam tawanan perang tentara musuh. Akan tetapi negara Republik Indonesia, meskipun berada dalam keadaan darurat tetap eksis dan dipimpin oleh seorang yang bertindak sebagai kepala negara yang disebut dengan istilah Ketua PDRI.
Adanya pengertian tentang dualisme kepemimpinan, dan apakah Mohammad Roem mewakili pemerintahan Soekarno atau Syafruddin harus lah dipandang semata-mata sebagai persoalan internal pemerintahan Republik Indonesia. Keduanya sama-sama dapat diterima secara sosiologis dan politis. Dari sudut pandang dan kepentingan Belanda, tentu wajar apabila dari segi praktisnya, pemerintah Belanda hanya mengakui dan tetap memperlakukan Soekarno sebagai Presiden meskipun berada dalam tahanan kekuasaan mereka. Pihak Belanda sama sekali mengabaikan keberadaan PDRI yang sudah pasti tidak dapat dikendalikan sesuai dengan kemauan dan kepentingan Belanda. Namun apabila dipandang dari segi juridis formal, kita dapat mengatakan bahwa ketika perundingan berlangsung pemerintahan resmi Republik Indonesia berada di tangan pemerintahan darurat yang dipimpin oleh Syafruddin Prawiranegara. Di hadapan Pemerintah Belanda, pemerintahan RI de facto dipimpin oleh Soekarno dari penjara, meskipun sebenarnya de jure pemerintahan berada di tangan Syafruddin Prawiranegara dan kedudukan Soekarno yang berada dalam tahanan bukan lagi sebagai kepala negara yang merdeka dan berdaulat. Pemerintahan de facto dan de jure baru menyatu di tangan Presiden Soekarno setelah terjadinya penyerahan kembali mandat kekuasaan dari Syafruddin Prawiranegara kepada Soekarno melalui upacara resmi pada tanggal 14 Juli 1949, setelah sehari sebelumnya dalam rapat bersama antara PDRI pimpinan Syafruddin Prawiranegara dan Pemerintahan Kabinet Hatta bersama Presiden Soekarno pada tanggal 13 Juli 1949 dicapai kesepkatan mengenai pengembalian mandat itu.
Presiden dalam Sistem Presidentil
Secara konstitusional berdasarkan UUD 1945, Presiden adalah kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan negara Republik Indonesia. Dalam sistem pemerintahan presidential, memang tidak ada pemisahan antara kedua jabatan itu sebagaimana yang berlaku dalam sistem pemerintahan parlementer. Bahkan dalam praktik, sistem pemerintahan presidential itu sama sekali tidak membeda-bedakan kapan Presiden bertindak sebagai kepala negara dan kapan sebagai kepala pemerintahan. Oleh karena itu, menurut UUD 1945, kepala negara dan kepala pemerintahan Republik Indonesia adalah Presiden, yang dibantu oleh seorang Wakil Presiden.
Memang berkembang pengertian bahwa sejak 14 November 1945, ketika Presiden Soekarno mengukuhkan Syahrir sebagai Perdana Menteri atau Menteri Utama yang pertama dalam sejarah, sistem pemerintahan negara kita menjadi campur aduk. Presidentil bukan, parlementer pun bukan. Namun, jika dipalajari secara mendalam, sebenarnya, penamaan Perdana Menteri atau Menteri Utama bukan lah sesuatu yang menentukan apakah suatu pemerintahan menganut sistem presidential atau parlementer. Yang paling menentukan sebenarnya adalah apakah tanggungjawab pemerintahan itu
berada di pundak Presiden atau di parlemen. Apakah Menteri bertanggungjawab kepada Presiden atau kepada parlemen. Masalah pertanggungjawaban menteri baru timbul sesudah parlemen terbentuk sebagai hasil pemilihan umum 1955 berdasarkan UUDS 1950. Pada masa berlakunya UUDS 1950 inilah, yaitu sampai dengan tanggal 5 Juli 1959, pemerintahan Republik Indonesia biasa disebut sebagai era pemerintahan parlementer yang murni.
Namun oleh karena dalam sistem UUD 1945, terdapat lembaga permusyawaratan/perwakilan rakyat yang bernama MPR ditentukan sebagai tempat kemana Presiden harus bertanggungjawab, maka tentu saja sistem presidential berdasarkan UUD 1945 itu memang dengan sendirinya juga tidak dapat dikatakan bersifat murni. Meskipun para menteri bertanggungjawab kepada Presiden, tetapi Presiden tetap bertanggung jawab kepada parlemen tertinggi, yaitu MPR. Karena itu, sistem pemerintahan presidential berdasarkan UUD 1945 juga tidak dapat dianggap sebagai sistem pemerintahan presidentil yang murni. Karena itu, para ahli hukum tatanegara, seperti misalnya Prof. Dr. Isma’il Suny, SH. MCL, biasa menyebutnya sebagai sistem pemerintahan quasi-presidentil. Belum lagi ternyata, dalam praktik terjadi pula begitu banyak penyimpangan yang disesuaikan dengan kebutuhan di lapangan, sehingga penyelenggaraan pemerintahan presdentil itu sendiri selama ini dipandang belum atau tidak pernah mencapai taraf yang sungguh-sungguh ideal.
Kenyataan itulah yang mendorong bangsa Indonesia ketika memasuki era reformasi, menjadikan ide penguatan sistem presidential sebagai prasyarat untuk dilakukannya perubahan UUD 1945. Namun, sesudah reformasi konstitusi diselesaikan, dalam praktik, tetap saja orang belum puas dengan kinerja sistem presidential yang kita terapkan. Sebagian disebabkan oleh belum sempurnanya sistem yang dirumuskan untuk memperkuat sistem pemerintahan presidential itu, tetapi sebagian lagi justru disebabkan oleh kinerja para pejabat yang mempraktekkannya secara tidak tepat atau belum sempurna. Namun, terlepas dari belum sempurnanya sistem presidential itu dirumuskan dan diterapkan, yang jelas Presiden adalah kepala negara dan sekaligus kepala pemerintahan. Kalaupun misalnya, diadakan satu jabatan Menteri Utama ataupun misalnya digunakan istilah Menteri Koordinator, maka pejabat coordinator Menteri itu tetap diangkat dan diberhentikan serta bertanggungjawab kepada Presiden yang sekarang ditentukan dipilih langsung oleh rakyat.
Apakah dalam keadaan darurat, nama jabatan Presiden dapat diganti dengan istilah lain seperti yang pernah dipraktikkan dengan dibentuknya Pemerintahan Darurat Republik Indonesia? Hal ini tentu saja tidak diatur secara eksplisit dalam UUD 1945 atau bentuk peraturan lainnya. Satu-satunya argumen yang memungkinkan adanya peristilahan lain selain Presiden yang dapat dipakai untuk menyebut nama jabatan kepada negara dan kepala pemerintahan Republik Indonesia itu adalah apabila terjadi keadaan yang tidak normal atau yang biasa disebut dengan keadaan darurat (state of emergency). Dalam keadaan semacam ini, menurut para ahli, misalnya Carl Schmitt, konstitusipun boleh dilanggar, sekedar untuk kembali memulihkan keadaan yang tidak normal itu menjadi normal kembali. Untuk memberikan pembenaran lebih jauh, hal ini biasanya dikaitkan dengan prinsip atau doktrin “principle of necessity” yang menyatakan bahwa kebutuhan tidak mengenal hukum (necessity knows no law). (Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, 2008).
Presiden Konstitusional
Pada masa awal setelah kemerdekaan, kondisi negara dan pemerintahan Republik Indonesia memang masih belum stabil dan sistem administrasinya juga belum tertib. Banyak sekali peristiwa-peristiwa politik yang tidak mendapat dukungan sistem administrasi negara yang memadai sehingga penilaian terhadapnya di kemudian hari sering menimbulkan perdebatan hukum. Apalagi, di mata orang-orang yang memahami hukum dengan cara yang sangat kaku dan mengutamakan orientasi berpikir yang bersifat ‘rule-driven’, serba peraturan tertulis, serba procedural, maka niscaya ketiadaan dukungan administrasi yang tertib itu menimbulkan tafsir yang sangat kaku, termasuk dalam memahami status Syafruddin Prawiranegara sebagai Ketua Pemerintahan Darurat Republik Indonesia. Misalnya, bagi mereka yang berpikir harfiah tidak mudah untuk menerima pengertian bahwa Ketua PDRI (Pemerintahan Darurat Republik Indonesia) adalah sebutan darurat dari jabatan Presiden Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945.
Tidak lah adil untuk memahami suatu keadaan yang normal dengan menggunakan pengertian-pengertian dan ukuran-ukuran legal dan konstitusional yang seharusnya dipakai dalam keadaan darurat. Sebaliknya, juga tidak lah adil untuk menggunakan pengertian-pengertian dan ukuran-ukuran legal dan konstitusional yang berlaku dalam keadaan normal untuk menilai keadaan-keadaan yang bersifat tidak normal atau sesuatu yang berada dalam keadaan darurat. Karena itu, dalam bahasa Belanda dikenal ada adagium yang menyatakan “normale rechts voor normale tijd, en abnormale rechts voor abnormale tijd”, yaitu bahwa untuk waktu yang normal berlaku hukum yang normal, dan untuk waktu yang tidak normal berlaku hukum yang tidak normal. Jika hukum darurat diberlakukan dalam keadaan normal, kebebasan akan diberangus oleh kekuasaan. Jika hukum normal diterapkan dalam keadaan yang tidak normal, niscaya akan timbul kekacauan. Sistem norma hukum yang normal itu tidak akan berdaya menghadapi aneka kekacauan yang terjadi dalam masyarakat.
Dalam keadaan darurat, prosedur-prosedur administrasi, tindakan-tindakan politis praktis dan pengakuan-pengakuan de facto dalam kenyataan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara harus dipahami dengan ukuran-ukuran legal dan konstitusional yang tepat. Karena itu, penggunaan istilah ketua pemerintahan darurat, bukan presiden harus dipandang sebagai sesuatu yang tidak menyalahi keharusan dan keperluan (doctrine of necessity). Dalam keadaan darurat, tidak perlu dipersoalkan apakah ada atau tidak surat mandat tertulis dari Soekarno kepada Syafruddin Prawiranegara untuk mengambil alih pemerintahan sementara dalam keadaan darurat. Juga tidak perlu dipersoalkan apakah Mohammad Roem mewakili pemerintahan yang dipimpin oleh Soekarno atau pemerintahan yang dipimpin Syafruddin Prawiranegara. Yang penting, Mohammad Roem dipahami sebagai mewakili pemerintahan Republik Indonesia. Secara juridis, selama Soekarno dan Hatta berada dalam tahanan, jabatan kepala negara atau Presiden RI yang disebut dengan istilah Ketua PDRI dipegang oleh Syafruddin Prawiranegara dan kekuasaannya itu baru diserahterimakan kembali kepada Soekarno selaku Presiden Republik Indonesia Serikat pada tanggal 14 Juli 1949.
Larangan Kekosongan Dalam Jabatan Kepala Negara
Jabatan kepala negara berbeda dari jabatan kepala pemerintahan daerah ataupun jabatan kepala pemerintahan. Karena kepala Negara adalah simbol eksistensi negara merdeka dan berdaulat. Dalam sistem pemerintahan presidential, dalam jabatan Presiden tidak boleh terjadi kekosongan, karena
di dalamnya terkandung simbol eksistensi negara yang merdeka dan berdaulat. Sebagai contoh yang biasa digunakan untuk menjelaskan hal ini adalah ketika Presiden John F. Kennedy meninggal karena pembunuhan, maka Wakil Presiden Lindon Johnson terbang menuju tempat jenazah di semayamkan. Di tengah perjalanan, di atas pesawat udara, Lindon Johnson mengabil sumpah jabatannya sebagai Presiden untuk mencegah terjadinya kekosongan dalam jabatan Presiden. Dengan demikian, ketika Lindon Johnson mendarat, ia sudah harus diperlakukan sebagai Presiden Amerika Serikat. Dengan begitu, eksistensi pemerintahan dan esksistensi negara United States of America tetap terjaga di bawah tanggungjawab Presiden Lindon Johnson.
Ketika Presiden Soekarno dan Wakil Presiden Mohammad Hatta ditangkap dan disekap oleh tentara Belanda, maka pada saat itu yang ditangkap dan disekap itu harus dilihat sebagai pribadi Soekarno dan pribadi Mohammad Hatta, bukan Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat. Karena itu, posisi Syafruddin Prawiranegara selaku Ketua PDRI menjadi sangat penting. Secara juridis konstitusional, Republik Indonesia tetap sah ada dengan kepemimpinan yang bebas dan berdaulat atas nama seluruh rakyat dipegang oleh Syafruddin Prawiranegara yang hidup bebas dan merdeka, bukan berada dalam genggaman kekuasaan aisng. Bahkan secara sosiologis politis, orang tetap memperlakukan Soekarno dan Hatta sebagai Presiden dan Wakil Presiden tidak perlu dipersoalkan, tetapi secara de jure, mereka tidak lagi dapat menyandang hak dan kewajiban dalam lalu lintas hukum tata negara dan hukum Internasional. Selama Soekarno dan Mohammad Hatta belum dibebaskan, yang menjadi Kepala Negara Republik Indonesia adalah Syafruddin Prawiranegara
Presiden atau Pejabat Sementara Presiden (Pjs)
Memang banyak juga orang berpendapat bahwa Syafruddin Prawiranegara tidak tepat disebut sebagai Presiden. Ia hanyalah Ketua Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI). Namun bagi mereka yang tidak ingin terpaku hanya kepada soal istilah, soal semantik, dapat menerima pengertian bahwa secara substantif, jabatan Ketua PDRI itu merupakan jabatan kepala negara, sehingga karena itu dapat dinisbatkan sebagai jabatan Presiden Republik Indonesia dalam kondisi negara dalam keadaan darurat. Namun, pendapat kedua yang ini biasanya tidak secara tegas mengakui bahwa Ketua PDRI Syafruddin Prawiranegara adalah Presiden RI yang kedua, sesudah Soekarno, melainkan hanya sebagai Pjs. atau Pejabat Sementara. Jabatan Ketua PDRI itu hanya dilihat sebagai pemegang jabatan sementara saja berdasarkan mandat yang diterimanya dari mandator, yaitu Presiden Soekarno sendiri.
Dalam hukum tata negara, memang dikenal adanya teori mandat yang dibedakan dari delegasi (delegation of authority). Dalam mandat, tanggungjawab hukum tidak beralih 100 persen dari pemberi mandat kepada penerima. Kekuasaan pemberi mandat tidak hilang karena pemberian mandat itu kepada pihak lain. Bahkan, mandat kapan saja dapat ditarik kembali oleh pemberi mandat, sehingga tanggungjawab kekuasaan kembali berada di tangan pemberi mandat. Jika dikaitkan dengan dasar pembentukan PDRI, sangat jelas bahwa kalimat yang dipakai oleh Soekarno pada tanggal 19 Desember 1948 adalah pemberian kuasa. Dalam hal terjadi sesuatu yang menyebabkan pemerintahan tidak dapat menjalankan tugasnya, Presiden Soekarno menguasakan kepada Mr. Syafruddin Prawiranegara untuk membentuk pemerintahan darurat di Sumatera. Jika pemerintahan darurat di Sumatera tidak dapat
dibentuk atau tidak dapat menjalankan tugasnya, Duta Besar RI di New Delhi juga diberi kuasa untuk membentuk pemerintahan dalam pengasingan.
Oleh karena itu, dalam pandangan kedua ini, Ketua PDRI hanya dapat disebut sebagai Pjs. Presiden, tapi bukan Presiden dalam pengertiannya yang definitif. Tentu saja, apabila dilihat secara procedural, dalam perspektif hukum tata negara positif, dan dalam konteks sistem internal negara atau persoalan domestik, pandangan ini dapat dibenarkan. Namun, apabila konteksnya dilihat secara lebih luas dalam perspektif hukum tatanegara darurat dengan cara pandang internal (domestik) dan sekaligus eksternal (antar negara), sangat jelas bahwa kepala negara dari suatu negara yang merdeka dan berdaulat tidak mungkin ditangkap atau ditahan oleh kekuasaan asing. Kalaupun Soekarno ditawan oleh tentara Belanda, harus dilihat bahwa yang ditawan itu bukanlah Presiden Republik Indonesia, melainkan hanya pribadi Soekarno dan begitu juga pribadi Mohammad Hatta. Selama masa penahanan Soekarno itu, secara juridis (de jure), jabatan Presiden Republik Indonesia dipegang oleh Syafruddin Prawiranegara dengan sebutan sebagai Ketua Pemerintahan Darurat Republik Indonesia. Pendek kata, dalam perspektif hukum internasional dan hukum tatanegara dalam arti luas, tidak boleh ada kekosongan dalam jabatan kepala negara dari suatu negara yang merdeka dan berdaulat.
Memang benar bahwa secara de facto, baik di dalam negeri maupun luar negeri, banyak yang memperlakukan Soekarno yang ditawan tentara Belanda itu tetap sebagai Presiden. Secara sosiologis-politik rakyat Indonesia sendiri juga tetap menganggap Soekarno dan Hatta itu sebagai Presiden dan Wakil Presiden, meski mereka berada dalam tawanan perang. Apalagi sebutan jabatan Syafruddin Prawiranegara sendiri memang bukan Presiden PDRI, tetapi Ketua PDRI. Karena itu, secara de facto, dapat dimengerti apabila ada yang menganggap bahwa Soekarno itu tetap sebagai Presiden, sedangkan Syafruddin Prawiranegara hanya sebagai Pjs. Presiden. Namun, secara juridis atau secara de jure, Ketua PDRI ketika itu adalah satu-satu kepala negara RI yang eksis secara hukum. Seorang yang berada dalam tawanan tidak dapat bertindak sebagai subjek hukum yang tersendiri dalam lalu lintas hukum. Karena itu, berdasarkan faktisitas hukum, subjek hukum jabatan kepala negara Republik Indonesia ketika itu memang terkandung sepenuhnya dalam jabatan Ketua PDRI itu selama waktu 7 bulan sejak 19 Desember 1948 sampai dengan 13/14 Juli 1949. Lagi pula dalam kenyataan praktiknya, Ketua PDRI itu terbukti memang berfungsi sebagai Presiden Republik Indonesia dalam keadaan darurat. Karena itu, jabatan Ketua PDRI tidak dapat dipahami hanya sebagai Pjs. Presiden. Dalam perspektif hukum tata negara darurat, baik secara de facto maupun de jure, Ketua PDRI itu adalah Presiden Republik Indonesia dalam arti yang sesungguhnya.
Ketua Syafruddin dan Presiden Asaat
Banyak yang mempersoalkan selain Mr. Syafruddin Prawiranegara, Mr. Asaat atau Dato Muda Asaat juga harus dipandang sebagai seorang Presiden Republik Indonesia. Ketika Republik Indonesia Serikat (RIS) berdiri pada tanggal 17 Desember 1949 di bawah kepemimpinan Soekarno sebagai Presiden dan Mohammad Hatta sebagai Perdana Menteri, status Republik Indonesia yang diproklamasikan kemerdekaannya pada tanggal 17 Agustus 1945 tidak lah berakhir karenanya. Republik Indonesia hasil proklamasi itu tetap bernama Republik Indonesia dengan status baru sebagai negara bagian dalam Republik Indonesia Serikat. Setelah RIS terbentuk, Republik Indonesia dipimpin oleh Mr. Asaat sebagai
presidennya. Republik Indonesia Serikat baru berakhir setelah ke-16 negara bagian bersepakat untuk melebur diri kembali menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) pada tanggal 15 Agustus 1950. Artinya, sejak 17 Desember 1949 sampai dengan 15 Agustus 1950, Presiden Republik Indonesia yang tetap berkedudukan di Yogyakarta adalah Mr. Asaat, bukan Soekarno.
Oleh sebab itu, jika kita hanya berbicara dalam konteks Republik Indonesia semata dan tidak memperhitungkan keberadaan Republik Indonesia Serikat (RIS) sebagai hasil kompromi dengan Kerajaan Belanda, maka catatan sejarah tentang Presiden Republik Indonesia harus dilengkapi dengan menambahkan nama Mr. Dato Muda Asaat sebagai Presiden ke-3 Republik Indonesia sesudah Soekarno dan Syafruddin Prawiranegara. Namun, jikalau kita tetap mengakui adanya Republik Indonesia Serikat dan kita melihat Negara Indonesia sebagai wadah kesatuan kebangsaan dan kenegaraan dari Sabang sampai ke Merauke yang merdeka, berdaulat, dan diakui di dunia Internasional, maka jabatan Presiden Asaat ketika itu hanya dapat kita pandang sebagai jabatan kepala daerah atau kepala negara bagian. Istilah yang dipakai memang Presiden, tetapi pada hakikatnya jabatan Presiden RI sebagai negara bagian ketika itu adalah jabatan Gubernur. Hal ini berkebalikan dengan jabatan Ketua DPRI yang pada hakikatnya tidak lain adalah jabatan Presiden RI dalam keadaan darurat. Kita tidak perlu terpaku pada istilah formalnya, tetapi yang penting adalah hakikat dan substansinya.
Apakah pengertian kita bahwa jabatan Ketua PDRI adalah Presiden dan jabatan Presiden RI sebagai negara bagian dalam RIS adalah Gubernur harus menyebabkan bertambah atau berkurangnya penghargaan kita kepada Mr. Syafruddin Prawiranegara dan Mr. Asaat? Jawabannya tentu tidak. Kedua-duanya sama-sama berjasa besar bagi bangsa dan negara kita. Syafruddin Prawiranegara adalah Ketua PDRI, dan Asaat adalah Presiden RI dalam RIS. Kita harus menempatkan keduanya dengan benar dalam sejarah, dan untuk itu kita pun harus memberikan penghargaan yang sebaik-baiknya kepada keduanya. Kalau kita berbicara mengenai Presiden Republik Indonesia saja, maka dari tahun 1945 sampai dengan tahun 2014, kita harus mencatat adanya 8 orang Presiden, yaitu: (1) Soekarno, (2) Syafruddin Prawiranegara, (3) Asaat, (4) Soeharto, (5) B.J. Habibie, (6) Abdurrahman Wahid, (7) Megawati Soekarnoputri, dan (8) Soesilo Bambang Yudhoyono. Namun, apabila kita berbicara mengenai Presiden negara Indonesia atau Presiden Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dalam kesatuan kebangsaan dan kewilayahan nusantara, maka jumlah Presiden kita sampai tahun 2014 berjumlah 7 orang, yaitu (1) Soekarno, (2) Syafruddin Prawiranegara, (3) Soeharto, (4) B.J. Habibie, (5) Abdurrahman Wahid, (6) Megawati Soekarnoputri, dan (7) Soesilo Bambang Yudhoyono. Karena itu, sebaiknya kita mengoreksi pengertian kita selama ini bahwa sejak kemerdekaan pada tahun 1945 sampai dengan sekarang, kita baru memiliki 6 orang Presiden, yaitu (1) Soekarno, (2) Soeharto, (3) B.J. Habibie, (4) Abdurrahman Wahid, (5) Megawati Soekarnoputri, dan (6) Soesilo Bambang Yudhoyono.
Catatan Akhir
Dari uraian di atas, saya berpendapat bahwa secara hukum tidak perlu ada keraguan bagi kita untuk menyatakan bahwa Syafruddin Prawiranegara selaku Ketua Pemerintahan Darurat Republik Indonesia (PDRI) antara tanggal 19 Desember 1948 sampai dengan tanggal 13 Juli 1949 adalah kepala negara dan kepala pemerintahan Republik Indonesia yang sah, yaitu Presiden Republik Indonesia dalam keadaan darurat. Dalam sistem UUD 1945, kepala negara dan kepala pemerintahan Republik Indonesia
itu tiada lain adalah Presiden Republik Indonesia sebagaimana mestinya. Demikian, kiranya sumbangan pemikiran ini dapat menjadi bahan kajian lebih lanjut oleh para ahli di bidang-bidang yang relevan dengan persoalan status hukum Syafruddin Prawiranegara dalam sejarah kepemimpinan negara Indonesia modern.
